Inteligencia artificial a la tica: ENIA 2024-2027 y tres rutas legislativas

En el imaginario global, Costa Rica es sinónimo de biodiversidad, paz y democracia. Sin embargo, en los pasillos de su administración pública y su Asamblea Legislativa, se libra una batalla silenciosa pero decisiva por definir el futuro de otra frontera: la inteligencia artificial (IA). Lejos de ser un debate exclusivo de las superpotencias tecnológicas, nuestro país centroamericano ha asumido con seriedad el reto de regular una tecnología que promete revolucionar la economía y la sociedad, pero que también plantea profundos dilemas éticos y jurídicos. A través de una estrategia nacional y una serie de proyectos de ley, Costa Rica está intentando construir un modelo propio de gobernanza de la IA, uno que busca equilibrar la innovación con la salvaguarda de los derechos humanos.

Portada Hecha por Babaluum

Este esfuerzo es una respuesta a una realidad ineludible: la IA ya está aquí, y sus implicaciones para la justicia, la administración pública y la vida cotidiana son inmensas. La pregunta que flota en el aire no es si se debe usar la IA, sino cómo hacerlo de manera que el progreso no se logre a expensas de la dignidad y la equidad.

Estrategia Nacional de Inteligencia artificial: un camino ético para la innovación pública

En octubre de 2024, Costa Rica presentó su Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA) 2024-2027, convirtiéndose en el primer país de Centroamérica en contar con una política pública dedicada por completo a la IA. Esta estrategia, impulsada por el Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT), traza un marco detallado para fomentar un uso de la IA que sea ético, seguro y centrado en las personas. Los ejes fundamentales de la ENIA giran en torno a principios como la dignidad humana, la supervisión humana de los sistemas, la transparencia, la equidad, la inclusión social y la sostenibilidad ambiental, asegurando que el desarrollo de estas tecnologías promueva el bienestar social y reduzca brechas de desigualdad. En línea con las mejores prácticas internacionales, la estrategia subraya que la IA debe respetar los derechos humanos y los valores democráticos, alineándose con recomendaciones de organismos globales y con experiencias de países latinoamericanos pioneros en esta materia (Chile, Brasil, Uruguay, entre otros ya contaban con estrategias nacionales similares).

Un aspecto clave de la ENIA es su visión anticipatoria en materia regulatoria. La política contempla la elaboración de un marco normativo específico sobre IA, con pautas técnicas y éticas claras para su desarrollo y adopción en Costa Rica. Esto significa que el país reconoce la necesidad de traducir los principios éticos en obligaciones legales concretas para instituciones públicas y empresas privadas que implementen IA.

Asimismo, la estrategia prioriza el fortalecimiento de la infraestructura digital habilitadora: destaca, por ejemplo, la importancia de desplegar redes 5G (fundamentales para aplicaciones de IA en tiempo real) y propone la creación de un Centro Nacional de Excelencia en IA como hub para la investigación, la formación de talento especializado y el desarrollo de soluciones de IA adaptadas al contexto local. Estas iniciativas buscan dotar al Estado –incluido el Poder Judicial– de mejores herramientas y conocimientos para aprovechar la IA, siempre bajo altos estándares de calidad y ética.

Las autoridades del MICITT han resaltado el carácter transformador de esta tecnología en la gestión pública. En palabras del Viceministro de Innovación, Orlando Vega,

“la inteligencia artificial tiene el potencial de revolucionar la forma en que brindamos servicios a la ciudadanía, haciendo que el Estado sea más eficiente, más transparente y más cercano a las personas”.

Esta visión de un gobierno inteligente, basado en datos y evidencia, abarca también al sector justicia, dado que el Poder Judicial es un proveedor crítico de servicios públicos. Para materializar esa visión, Costa Rica se ha apoyado en iniciativas internacionales como fAIr LAC (Fairness, Accountability, Innovation and Responsible AI in Latin America & the Caribbean), impulsada por el Banco Interamericano de Desarrollo. En 2021 el país lanzó fAIr LAC Costa Rica, convirtiéndose en el cuarto “hub” de esta red regional (tras México, Colombia y Uruguay), con participación de múltiples entidades públicas (MICITT, Ministerio de Educación, Caja de Seguro Social, etc.), academia, empresas tecnológicas y organizaciones civiles.

El objetivo de fAIr LAC CR es “promover, educar y regular el desarrollo y uso ético de la IA” mediante proyectos piloto y la elaboración de estándares de referencia que anticipen riesgos éticos en servicios sociales. Si bien el Poder Judicial no figura directamente entre los actores de esta alianza, los lineamientos derivados de ella –por ejemplo, en materia de no discriminación algorítmica o transparencia– pueden permear a todo el aparato estatal, reforzando la idea de que Costa Rica busca ser pionera en la adopción responsable de la IA y en la capacidad institucional para enfrentar sus desafíos.

Tres proyectos de ley para una IA responsable en Costa Rica

Paralelamente a la estrategia nacional, en la Asamblea Legislativa han surgido proyectos de ley destinados a brindar sustento jurídico al uso responsable de la inteligencia artificial. A continuación, se reseñan tres iniciativas principales –actualmente en discusión– que abordan la regulación de la IA desde distintas perspectivas:

• Ley de Regulación de la Inteligencia Artificial (Expediente N.° 23.771):

Presentado el 30 de mayo de 2023, este fue el primer intento integral de regular la IA en Costa Rica. Llamó particularmente la atención el hecho de que su texto fue elaborado en su totalidad mediante la herramienta ChatGPT-4, a partir de un único prompt definido por los diputados proponentes.

Esta metodología poco ortodoxa suscitó debate sobre la calidad y legitimidad técnica del proyecto, al prescindir de un proceso legislativo tradicional más riguroso. No obstante, el articulado resultante ofrece un marco amplio: ocho capítulos que van desde disposiciones generales y definiciones hasta sanciones y órganos de control.

En su artículo 1, el proyecto ancla la regulación de la IA en los principios y derechos de la Constitución Política de 1949, enfatizando la protección de la dignidad humana y los valores democráticos. El artículo 2 define términos esenciales –por ejemplo, “inteligencia artificial” se describe de forma genérica como sistemas capaces de imitar capacidades humanas para tomar decisiones de forma autónoma– y conceptos como “agente de IA” y “sesgo algorítmico. Asimismo, se establece un catálogo de principios éticos que incluyen la equidad, la responsabilidad, la transparencia, la privacidad y protección de datos y la seguridad.

Estos principios buscan asegurar igualdad de trato (evitar discriminación algorítmica), rendición de cuentas por los desarrolladores y operadores de IA, y la minimización de riesgos para la sociedad. En línea con ello, el proyecto prevé la creación de una Autoridad Reguladora de Inteligencia Artificial (ARIA), encargada de supervisar el cumplimiento de la ley y de dictar directrices técnicas y éticas sobre IA.

Además, la iniciativa 23.771 impone obligaciones concretas a quienes desarrollen o implementen IA. Destaca la exigencia de registrar los sistemas de IA ante la autoridad competente (futura ARIA), proporcionando información sobre su propósito, algoritmos, datos usados, medidas de seguridad, etc.

Esta medida busca facilitar la supervisión y auditoría de los sistemas de alto impacto, aunque su viabilidad práctica resulta cuestionable por lo amplio de la definición de IA que maneja (virtualmente cualquier sistema basado en algoritmos de aprendizaje automático debería registrarse). Igualmente, se obliga a realizar evaluaciones de impacto algorítmico cuando se trate de sistemas de “alto riesgo”, a fin de detectar y mitigar sesgos discriminatorios, garantizar la explicabilidad de las decisiones automatizadas y asegurar la proporcionalidad de su uso en ámbitos sensibles.

Sin embargo, el proyecto no llega a detallar qué criterios definen un sistema de “alto riesgo”, dejando esa determinación al reglamento posterior. En materia de protección de datos personales, se alinea con la normativa vigente (Ley 8968) y mandata obtener consentimiento informado para el tratamiento de datos, a la vez que reconoce los derechos ARCO (acceso, rectificación, cancelación y oposición) de los titulares de datos, reforzando así el principio de autodeterminación informativa. Por otro lado, el texto contempla capítulos sectoriales: por ejemplo, indica que en campos como salud, finanzas, educación, justicia o administración pública, la implementación de IA deberá sujetarse a regulaciones especiales. También propone un régimen sancionatorio con multas y otras medidas para infracciones a la ley, y prevé la posibilidad de actualizar sus disposiciones conforme evolucione la tecnología.

En conjunto, el proyecto 23.771 sienta las bases de un marco normativo amplio y multidimensional (responsabilidad algorítmica, registro y vigilancia, derechos fundamentales, sanciones), inspirado en buena medida en las tendencias regulatorias de la Unión Europea. No obstante, debido a su origen asistido por un uso inadecuado de la IA, el texto adolece de cierta falta de precisión técnica e institucional que seguramente deberá afinarse en el proceso legislativo (por ejemplo, delimitar claramente las competencias de la ARIA, definir categorías de riesgo con mayor exactitud, y articular mecanismos efectivos de auditoría algorítmica y rendición de cuentas).

• Ley para la Promoción Responsable de la IA en Costa Rica (Expediente N.° 23.919):

Ingresado a finales de 2023, este proyecto de ley propone un enfoque de “fomento regulado” de la inteligencia artificial, buscando equilibrar el ímpetu innovador con la protección de principios éticos y derechos fundamentales.

Su artículo 1 establece que el objeto es

“promover de forma responsable y ética la investigación, el uso y el despliegue de la IA”

teniendo como ejes la dignidad humana y la transparencia, entre otros valores. Reconoce explícitamente la IA como materia de interés público para Costa Rica, señalando su relevancia transversal en el desarrollo económico, social y científico del país.

A diferencia del proyecto anterior, que se concentra en obligaciones y prohibiciones, el 23.919 pone gran énfasis en la gobernanza institucional de la IA: delega al MICITT la rectoría en esta materia (art. 6) y crea una Comisión Interinstitucional para el Desarrollo de la IA (art. 7). Dicha Comisión, adscrita al MICITT, estaría integrada por representantes de diversos ministerios, sector académico, sector privado e incluso sociedad civil, con el mandato de articular una política pública coherente de IA.

Entre sus funciones se incluirían: elaborar un Registro nacional de proyectos de IA de interés público, evaluar proyectos de “alto riesgo” (a través de un comité asesor ético-técnico que el mismo proyecto instituye), proponer reglamentos y códigos de ética, fomentar alianzas público-privadas y espacios controlados de prueba (sandboxes regulatorios) para experimentar con soluciones de IA en entornos supervisados.

La filosofía subyacente es promover la innovación en IA bajo ciertas garantías de supervisión humana y respeto a derechos: por ejemplo, el proyecto enumera principios rectores como la confiabilidad de los sistemas, la intervención humana en decisiones automatizadas, la privacidad y la no discriminación, la protección del medio ambiente y la proporcionalidad en el uso de estas tecnologías.

El expediente 23.919 también refuerza obligaciones en línea con la protección de datos personales: reitera la sujeción a la Ley 8968 y exige consentimiento expreso para utilizar datos sensibles, como los biométricos, en sistemas de IA.

En cuanto a la responsabilidad, se prevé un régimen de responsabilidad objetiva y solidaria de desarrolladores y operadores de IA por los daños que causen, si bien no detalla en el articulado una clasificación de infracciones ni un catálogo de sanciones específicas (aspecto que quedaría para la reglamentación). Un elemento notable es que el texto no prohíbe la IA en sectores específicos, sino que establece que cada ámbito (salud, educación, finanzas, etc.) deberá desarrollar lineamientos particulares bajo la sombrilla general de la ley; se echa de menos, sin embargo, una referencia explícita al ámbito judicial, considerando que la aplicación de IA en la justicia podría requerir salvaguardas adicionales (más allá de los principios generales de transparencia y equidad ya enunciados).

En resumen, esta iniciativa legislativa se distingue por construir una institucionalidad para la IA (Comisión interinstitucional, comité ético-científico asesor, etc.) y por impulsar la innovación (mediante sandboxes y declaraciones de interés público), sin dejar de lado la necesidad de controles éticos. Su enfoque amplio y algo menos prohibitivo busca hacer de la IA un motor de desarrollo nacional, pero “de forma responsable”. En su trámite legislativo, probablemente se discutirán posibles mejoras, como definir con mayor claridad los criterios de alto riesgo, evitar trámites excesivamente burocráticos para proyectos pequeños, y armonizar esta ley con las otras propuestas en curso para evitar duplicidades o incoherencias.

• Ley para la Implementación de Sistemas de IA (Expediente N.° 24.484):

Esta propuesta, más reciente, introduce un marco normativo detallado basado en la gestión de riesgos y en restricciones explícitas para ciertos usos de la IA. Desde su exposición de motivos, el proyecto reconoce tanto las oportunidades de la IA como sus posibles amenazas a derechos (menciona antecedentes globales, desde la Unión Europea hasta iniciativas en EE. UU. y otros países latinoamericanos).

En su núcleo, la iniciativa identifica sectores y actividades de “impacto primario” que ameritan una supervisión previa del Estado antes de adoptar sistemas de IA. El artículo 6 enumera como áreas de alto riesgo, entre otras: el uso intensivo de datos personales, los sistemas de IA en salud (diagnósticos, desarrollo de fármacos), acceso al empleo, la educación pública, las infraestructuras críticas, la provisión de servicios públicos esenciales, la seguridad pública (policía, control fronterizo), el sistema judicial, los procesos electorales, las aplicaciones masivas dirigidas a personas menores de edad, e incluso el uso de contenidos sujetos a derechos de autor en entrenamientos de IA.

Para cualquiera de estos campos, se requeriría una evaluación técnica y autorización previa por parte de la autoridad competente (designada en el propio proyecto como la Dirección de Investigación, Desarrollo e Innovación del MICITT) antes de poner en marcha un sistema de IA. Esta aproximación refleja la influencia de la propuesta europea de regulación de IA (que clasifica sistemas por niveles de riesgo), adaptándola al contexto nacional.

Adicionalmente, el proyecto 24.484 impone prohibiciones categóricas a ciertos usos de la IA, reconociendo que hay aplicaciones que atentan contra valores fundamentales y, por tanto, deben vetarse.

En particular, se prohíbe utilizar IA para: la explotación o manipulación de poblaciones vulnerables, la manipulación subliminal del comportamiento humano, la clasificación o segmentación social injusta de las personas, y la elaboración automatizada de decisiones propias de los poderes del Estado. Esto último incluye una prohibición expresa de emplear IA para redactar sentencias o resoluciones judiciales, así como para generar proyectos de ley (en el Poder Legislativo) o decretos y reglamentos (en el Poder Ejecutivo).

Esta restricción, si bien se inspira en el propósito legítimo de proteger la independencia judicial y el núcleo irreemplazable del criterio humano, también lleva a un debate profundo: una interpretación demasiado rígida de la disposición podría inhibir la adopción de IA como herramienta de apoyo analítico para redactar borradores, sistematizar jurisprudencia o evaluar patrones de casuísticas repetitivas.

En el ámbito de los procesos jurisdiccionales, la vanguardia técnica sugiere que la IA, empleada bajo supervisión de los jueces, podría agilizar la gestión procesal y contribuir a la transparencia y la uniformidad de criterios. Sin embargo, la forma en que el texto articula la prohibición no hace diferenciaciones matizadas entre “reemplazo total de la función decisoria” y “apoyo o asistencia tecnológica”.

De adoptarse una interpretación extensiva, se correría el riesgo de frenar todo tipo de innovación que facilite la labor judicial, lo que constituiría una oportunidad perdida para mejorar la eficiencia y reducir la mora judicial.

Igualmente, el proyecto prohíbe la creación y difusión de “deepfakes” (imágenes, audio o video generados por IA que imiten a personas reales) sin consentimiento expreso de la persona involucrada, así como el uso de material con derechos de autor para entrenar sistemas de IA sin autorización de los titulares. Estas cláusulas (arts. 11-13), naturalmente, buscan prevenir escenarios de desinformación, fraude y violaciones a la privacidad o la propiedad intelectual, que la tecnología de IA generativa ha hecho más factibles.

En cuanto a las obligaciones generales, el texto mandata que los proveedores u operadores de sistemas de IA en el país adopten políticas internas de buenas prácticas, con protocolos de seguridad de la información y de protección de datos personales, para evitar daños a terceros o al interés público.

También exige que todo sistema de IA puesto a disposición del público ofrezca información clara sobre sus fuentes de entrenamiento y funcionamiento, en lenguaje accesible. Esto incluye un informe detallado de los datos y bases de datos utilizados para entrenar al modelo, especificando si se emplearon obras sujetas a derechos de autor o datos personales, y garantizando así mayor transparencia y trazabilidad.

Finalmente, el proyecto 24.484 define el esquema institucional para su ejecución: designa a la Dirección de I+D+i del MICITT como autoridad encargada de evaluar ex ante los sistemas de alto riesgo, de asesorar a otras instituciones en materia de IA y de liderar la coordinación interinstitucional.

Se le otorgan potestades para emitir lineamientos y se prevé que cuente con recursos financieros (presupuestarios y donaciones) para contratar personal técnico y adquirir herramientas que permitan fiscalizar y acompañar la implementación de la ley. Se fijan plazos (por ejemplo, seis meses para emitir el reglamento ejecutivo una vez aprobada la ley) y se invita a la cooperación público-privada para mantener actualizadas las capacidades del Estado en este campo.

En conjunto, estas tres propuestas legislativas reflejan la búsqueda de Costa Rica por dotarse de un marco jurídico moderno para la IA, acorde con la ética y los derechos humanos. Cada una tiene un acento distinto: la 23.771 es comprehensiva y principista (aunque necesita refinarse técnicamente), la 23.919 es colaborativa y promotora de innovación responsable, y la 24.484 es estricta en controles para aplicaciones de alto riesgo. No es descartable que, durante el proceso legislativo, se procuren consensos o incluso la fusión parcial de estos expedientes para evitar duplicidades y contradicciones. En cualquier caso, el debate generado evidencia la importancia de la IA en la agenda jurídica costarricense y el compromiso por encauzar su desarrollo en beneficio de la sociedad.

Conclusiones

Costa Rica ya no discute si debe o no incorporar inteligencia artificial, sino qué IA quiere y bajo qué reglas. La ENIA 2024-2027 marca una brújula ética —dignidad, supervisión humana, transparencia, equidad— y abrió un camino institucional (infraestructura, talento, centro de excelencia, cooperación internacional) que ancla la innovación en el interés público. Los tres proyectos de ley hoy en debate completan ese trazo con herramientas jurídicas de distinto acento: uno más comprehensivo y principista (23.771), otro volcado a la gobernanza multiactor y la promoción responsable (23.919), y un tercero que recurre a prohibiciones claras y controles ex ante en sectores de alto riesgo (24.484). Vistos en conjunto, no son líneas paralelas: son capas complementarias de una misma política de Estado que debe evitar solapamientos y lagunas.

El desafío inmediato es de técnica regulatoria. Una buena ley de IA para Costa Rica necesita cinco virtudes: (i) definiciones operativas y un clasificador de riesgos aplicable a casos reales; (ii) mecanismos verificables de transparencia, trazabilidad y explicabilidad —no solo principios—; (iii) instituciones con dientes: rectoría clara, independencia funcional donde corresponda y capacidad sancionatoria proporcionada; (iv) procedimientos ligeros para la innovación de bajo riesgo (sandboxes, guías, compras públicas ágiles) y controles reforzados en contextos sensibles; y (v) coordinación normativa con protección de datos, competencia, ciberseguridad, telecomunicaciones, consumo, propiedad intelectual y acceso a la información.

Sin ese ensamblaje, cualquier texto —por ambicioso que sea— corre el riesgo de quedarse en una “constitución de papel” para algoritmos.

El sector justicia encarna la tensión más visible entre promesa y cautela. Prohibir que una máquina decida en lugar del juez es sensato; impedir que la IA asista con trazabilidad, control humano y derecho de contradicción sería perder una palanca para combatir mora, dispersión de criterios y errores repetitivos. La clave está en formular una doctrina de “uso asistido y responsable”: evaluaciones de impacto ex ante, registros de modelos y datos relevantes, métricas de sesgo, explicabilidad exigible al nivel del riesgo, conservación de huellas de decisión (logs), y garantías de debido proceso algorítmico para las partes. Así, la independencia judicial no se debilita: se refuerza con mejores herramientas sometidas a control humano y publicidad suficiente.

En el plano económico y administrativo, la hoja de ruta es igualmente concreta. La ENIA compromete infraestructura (incluida 5G), formación de talento y un centro de excelencia: aterrizarlos con presupuestos, cronogramas y KPIs será tan decisivo como votar una ley. Asimismo, el Estado debe predicar con el ejemplo: contratación pública con cláusulas de transparencia, auditoría y portabilidad de modelos; datos públicos de alta calidad con gobernanza y anonimización robusta; laboratorios regulatorios que permitan aprender haciendo; y capacitación transversal para que los equipos públicos y privados comprendan tanto las posibilidades como los límites de la IA.

Una regulación moderna debe ser estable pero actualizable. Frente a tecnologías que cambian por meses, el equilibrio se logra combinando normas marco (principios, instituciones, deberes generales) con regulación secundaria viva (protocolos técnicos, guías sectoriales, estándares de auditoría) sujeta a revisión periódica, consulta pública y evidencia. Ese “pacto de actualización” —con métricas, evaluaciones y participación ciudadana— es lo que convierte a la ley en una plataforma evolutiva y no en un freno de mano.

También hay una cuestión de confianza pública. La IA solo será legítima si las personas entienden cuándo opera, qué datos usa, qué riesgos conlleva y a quién reclamar cuando algo sale mal. Costa Rica cuenta con una tradición institucional que puede capitalizarse: cultura de derechos, control jurisdiccional fuerte y una ciudadanía exigente. Convertir esa cultura en gobernanza algorítmica —con transparencia por diseño, evaluación independiente y rendición de cuentas— es el movimiento estratégico que separa a los países que “usan IA” de los que construyen capacidades.

En síntesis, el país ya tiene la visión (ENIA), múltiples piezas legislativas y una red de cooperación para aprender con otros. Lo que sigue es armonizar los proyectos, precisar los conceptos críticos, dotar de capacidades a las autoridades y alinear la compra pública, la protección de datos, la ciberseguridad y la propiedad intelectual con criterios de riesgo y derechos.

Si lo hacemos bien, Costa Rica no solo integrará la IA a su Estado social y democrático de derecho: convertirá la IA en un bien público, al servicio de la eficiencia, la igualdad y la confianza. Ese es el verdadero liderazgo posible para un país pequeño: demostrar que se puede innovar sin hipotecar garantías, y que el progreso tecnológico, en una democracia, se mide menos por la velocidad del algoritmo que por la solidez de las reglas que lo gobiernan.

Bibliografía

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·         Banco Interamericano de Desarrollo (BID). “Costa Rica promoverá el uso responsable de la inteligencia artificial con apoyo del BID.” Comunicado de prensa, San José, 29 de septiembre de 2021. Disponible en: https://www.iadb.org/es/noticias/costa-rica-promovera-el-uso-responsable-de-la-inteligencia-artificial-con-apoyo-del-bid 

Proyectos de ley citados

·         Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Proyecto de Ley N.° 23.771: Ley de Regulación de la Inteligencia Artificial en Costa Rica. San José: Asamblea Legislativa, 2023. Disponible en: https://d1qqtien6gys07.cloudfront.net/wp-content/uploads/2023/05/23771.pdf.

·         Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Proyecto de Ley N.° 23.919: Ley para la Promoción Responsable de la Inteligencia Artificial en Costa Rica. San José: Asamblea Legislativa, 2023. Disponible en: https://d1qqtien6gys07.cloudfront.net/wp-content/uploads/2023/09/23919.pdf.

Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Proyecto de Ley N.° 24.484: Ley para la Implementación de Sistemas de Inteligencia Artificial (IA). San José: Asamblea Legislativa, 2024. Disponible en: https://d1qqtien6gys07.cloudfront.net/wp-content/uploads/2024/08/24484.pdf